山东省政府网：当前形势下，如何认识耕地保护工作？

刘鲁：耕地是农业发展之基、农民安身之本，是国家最为宝贵的资源。国家粮食安全从根本上说系于此，中央明确了“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的战略底线，前提是保证耕地数量的稳定，必须守住18亿亩耕地红线。党中央、国务院历来高度重视耕地保护，国家土地管理法将保护耕地作为一项基本国策。党的十八大以来，习近平总书记、李克强总理等中央领导同志对保护耕地作出了一系列重要指示批示。习近平总书记多次强调，保障粮食安全的根本在耕地，耕地是粮食生产的“命根子”，要像保护大熊猫一样保护耕地。在去年4月小岗村农村改革座谈会上又明确指出，农村改革不管怎么改，都不能把农村集体所有制改垮了，不能把耕地改没了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。李克强总理批示要严格划定永久基本农田，严格实行特殊保护，扎紧耕地保护的“篱笆”。因此，严格保护耕地是国家大计，是长远大计，任何时候都不能松懈麻痹。
根据2015年土地利用变更调查统计，山东省耕地总面积11425.33万亩，在全国属于总量较大的省份，但人均只有1.12亩，位居全国第19位。且我省在全国是土地垦殖率最高的省份，近年来已超过50%水平，在农业用途土地中，耕地比例已非常之高，耕地与园地、林地、牧草地面积的比例为1.89：1，而全国平均仅为0.24：1，耕地质量总体看不高，中低产田占到总量的近60%。因此各级政府认真落实耕地保护目标责任制，严格耕地保护，历来是省委、省政府着眼全局的重要工作目标之一。在今年省政府工作报告中明确要求，继续抓好高产创建、渤海粮仓、精准农业、高标准农田建设工程，全面实施耕地质量提升计划，加强基本农田保护，做好永久基本农田划定工作。只有把耕地保护工作落到实处，才能稳固我省农业基础地位，才能促进全省经济社会实现又好又快健康发展。
山东省政府网：我省耕地保护有哪些行之有效的机制措施，取得的成效如何？
刘鲁：省委、省政府历来高度重视耕地保护工作，长期以来不断完善制度建设，先后制定出台了《山东省市级政府耕地保护目标责任考核办法》、《山东省基本农田保护条例》、《山东省土地复垦管理办法》、《山东省土地整治条例》等，建立形成了一系列行之有效的制度措施，对控制耕地减少、提升耕地产能起到了至关重要的作用。主要是：
（一）建立完善耕地保护目标责任制，落实各级政府耕地保护主体责任。2006年，省政府办公厅下发的《山东省市级政府耕地保护责任目标考核办法》，明确各级政府主要负责人是本地区耕地保护第一责任人。2007年，省委、省政府下发《关于健全推动科学发展促进社会和谐考核监督体系的意见（试行）》，将耕地保有量和基本农田保护面积指标纳入各级党委政府科学发展综合考核内容。自2007年以来，省政府主要负责同志每年与各市级政府一把手签订《市级政府耕地保护目标责任书》，将耕地保有量、基本农田保护面积、耕地占补平衡以及土地整治任务目标列入责任书，市与县、县与乡层层签订落实，乡与村确定保护责任人，形成“纵向到底，横向到边”的保护责任网络体系。同时，省政府每年组织对市级政府耕地保护责任目标履行情况检查，及时发现并纠正耕地保护、占补平衡、土地整治工作中存在的问题，确保各项责任目标落实到位。近年来，各级政府审计工作中将耕地保有量和基本农田保护面积等目标任务，作为党政班子和领导干部离任审计的重要内容，特别是去年省委、省政府两办印发了《关于加强国土资源执法监管建立共同责任机制的意见》，就严格土地执法和强化耕地保护建立了党政同责的制度机制，极大地提高了各级党委、政府耕地保护的主体责任意识。
（二）健全规划计划管控机制，大力推进节约集约用地。保护耕地，必须首先把好建设占用的闸门。首先必须发挥土地利用总体规划用途管制的龙头作用，做好土地利用总体规划与产业发展、城乡建设等相关规划的衔接工作，合理布局生产空间、生活空间和生态空间，严格划定永久基本农田，落实用途管制和规划红线，不得违反规划占用耕地搞建设，更不得违法占用基本农田。其次各类建设要严格按照节约集约原则使用土地，确保规划确定的建设用地资源充分发挥使用效益。2013年，经省政府常务会议研究通过，省政府办公厅下发了《关于进一步推进节约集约用地的意见》，总结既往推进节约集约用地有效措施，探索提出许多经济激励、制约办法，明确要求依法全额征收城镇土地使用税，提高土地保有环节成本；提升各类开发区用地效益，规定了投资强度、亩均税收、容积率标准，并对农村居民点用地、城市单位生产总值建设用地降耗等提出明确目标要求。同时大力推进增减挂钩、低丘荒坡利用、飞地经济试点，以推进节约集约示范县建设等为抓手，树标杆、立规范，有效推动了我省节约集约用地水平的提升，较好地控制了耕地铺张占用。
（三）大力推进土地整治，不断提升耕地质量并确保耕地占补平衡。土地整治，包括土地的开发、复垦和整理，是落实耕地建设性保护的重要措施。“十二五”以来，按照省政府部署，国土资源部门会同财政部门集中新增建设用地有偿使用费、分配用于农业开发的土地出让金以及耕地开垦费等专项资金，大力推进开展了以提升耕地质量及配套生产条件、增加有效耕地面积为目的的农村土地整治工作。主要是三个方面：一是作为首批全国农村土地综合整治示范省份之一，省政府与财政部、国土资源部签订了《整体推进农村土地整治示范区建设协议》，国家投资24亿元，建设36个农村土地综合整治示范项目。省政府充分放大项目效应，确定省、市、县级增加配套投资76亿元，增加项目34个，共计70个综合土地整治重大工程。项目涉及16个市74个县(市、区)，建设总规模355万亩。省政府成立了以省长为组长的土地综合整治工作领导小组，并与涉及的16个市政府签订了示范区建设目标责任书，从2011年开始建设，至2014年6月底全面完成。二是全面开展高标准基本农田建设。“十二五”期间，国务院下达我省建设高标准基本农田任务3504万亩，位居全国第一。按照国家相关部门要求，省政府将任务目标分解下达，并纳入《市级政府耕地保护目标责任书》进行考核，由市、县具体组织实施并上图入库。截至今年6月底任务全面完成，国家、省累计投资资金100余亿元。三是着力落实耕地占补平衡项目的开发，开展了耕地后备资源专题调研，利用土地变更调查、耕地质量调查评定和分等定级等技术成果，通过现代影像和电脑分析技术，建立了全省耕地后备资源定位数据库，在此基础上组织各市开展年度占补平衡项目立项和备案申报，实施定期督办，“十二五”期间年均新增耕地10万余亩，较好地缓解了全省耕地占补平衡压力。通过开展以上工作，集中连片进行田、水、路、林、村一体化综合整治，形成了一大批旱能浇、涝能排、林成网、田成方的优质农田，提高了耕地质量，增加了有效耕地面积，改善了农民生产生活条件和水平，取得良好的经济、社会、生态效益。
（四）强化宣传和执法监察，形成全社会保护耕地的良好氛围。多年来，各级政府及其国土资源部门高度重视依法用地、节约集约用地和耕地保护工作的宣传，设立基本农田保护标志和界桩，制作标语宣传牌，省、市、县各级组织开展的党政干部国土资源管理培训、县乡村干部教育培训，并与“五五普法”、“4.22世界地球日”、“6.25”土地日等相结合，充分利用广播、电视、报刊、网络等媒体，多种方法、多种形式将耕地和基本农田保护的基本国策、政策措施宣传到位，基本形成了全社会共同关注、共同监督的社会舆论氛围。同时，大力强化土地执法监管，全省建立健全了各级土地执法监管共同责任机制及覆盖城乡的动态巡查网络，充分利用卫星遥感、动态巡查、网络信息、群众举报等手段，建立起“天上看、地上查、网上管、群众报”的全方位违法行为发现机制，对违法占地建设、破坏耕地和基本农田等行为实施重拳打击，并认真落实土地违法党政问责机制，有效保护了耕地和基本农田，维护了国土资源管理和利用的良好秩序。
通过以上制度机制和政策措施的实施，“十二五”期间全省耕地和基本农田面积保持平稳，截至2015年底，全省耕地和基本农田保有量分别为1.14亿亩和1亿亩，超额完成国家下达任务，为全省农业稳定发展奠定了基础：“十二五”期间，全省粮食产量由867.1亿斤增加到942.5亿斤，实现“十三连增”，是经济大省中唯一实现粮食自给自足的省份，并成为全国最重要的蔬菜、瓜果、肉蛋副食产品生产省之一。
山东省政府网：我省在永久基本农田划定方面进展如何？
刘鲁：永久基本农田划定工作是国土资源部、农业部贯彻落实党中央、国务院关于强化耕地保护、严守耕地红线决策部署的重大举措。2014年10月两部联合下发了《关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》，提出了永久基本农田划定工作的总体原则、要求、方法，下发了划定工作实施方案，并优先部署了全国106个重点城市周边永久基本农田划定工作。从2015年1月至今，两部4次联合召开视频会议进行部署、督导、推动，目前全国已进入全面划定阶段。
我省高度重视永久基本农田划定工作，列入了今年省政府工作报告任务要点。去年两部会同中央农办召开视频会议后，姜异康书记在会议精神和贯彻落实情况报告上批示，要把思想认识和工作部署统一到中央领导批示精神上来，立足全局，抓好会议精神的贯彻落实。郭树清省长批示，必须统筹考虑农田过度使用问题，有针对性地加以解决。王书坚副省长、赵润田副省长主持召开贯彻落实会议，要求充分认识土地利用管理面临的新形势、新要求，从落实最严格的耕地保护制度出发，正确处理好保护与发展的关系，确保永久基本农田划定落实到位。我省划定工作有序推进，两部对我省划定工作成效给予充分肯定，6月份在杭州召开的全国永久基本农田划定工作现场交流会议上，与浙江、江苏等10个省作为先进典型受到表彰，典型材料纳入会议交流；济南市作为典型城市，市政府领导受邀作了大会发言。基本情况是：
（一）纳入全国106个重点城市中的济南、青岛、淄博、东营、枣庄、烟台、潍坊、泰安、威海、临沂、德州等11个重点城市，先期开展了城市周边永久基本农田划定工作。各市按照省政府和两部部署要求，立足实际，周密部署，扎实推进，于2015年12底完成划定任务，于今年6月份顺利通过国土资源部、农业部审核，11个重点城市周边新划为永久基本农田面积40.88万亩。
（二）其他6市及全省有划定任务的95个县（市、区）城市周边永久基本农田划定工作基本完成。今年伊始，在做好11个重点城市周边永久基本农田划定方案上报审核的同时，我省积极研究推进各市、县（市、区）全面划定永久基本农田工作。3月份，省政府办公厅下发《关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》，省国土厅会同省农业厅联合制定并下发了《山东省永久基本农田划定工作方案》；4月份，省政府再次召开视频会议，王书坚副省长作重要讲话动员部署，两厅联合举办培训班并跟进督导推进。经各市积极努力，截至6月底全面完成城市周边永久基本农田划定方案上报，省国土资源厅、农业厅组织了专家论证和两厅会审，近期拟上报省政府审定实施。
城市周边永久基本农田划定后，与森林、河流、湖泊、山体、海洋等共同形成城市生态屏障，确立了较好的城市开发实体边界，能够发挥保护优质耕地、优化城市空间格局和生态环境、控制城市无序蔓延扩张的作用。以此为前提，根据国家部署开展土地利用总体规划调整完善工作，全域永久基本农田划定同步开展，二者相辅相成，密不可分，力争年底前完成。
山东省政府网：我省耕地保护方面存在哪些问题和不足？
刘鲁：在各级党委政府高度关注、大力支持下，尽管我省耕地保护工作取得一定成绩，但离中央和省委、省政府的要求还有差距，与全省人民的重托还很不足。主要表现在：
一是一些地方重视程度仍然不够，发展观念存在偏颇。表现在规划建设贪大求洋，一些地方宽马路、大广场、花园式工厂现象还不同程度存在，闲置浪费、低效利用土地问题尚未从根本上得到解决；一些地方重发展、轻保护，违法用地屡禁不止、居高不下等。
二是耕地和基本农田保护的监管落实机制需要进一步加强。应当说法律规章对耕地和基本农田保护的管理落实机制、问责机制、违法惩处机制法条明确、制度严厉，甚至列入了刑法，但在执行、实施环节有些地方不够到位，特别在问责、违法惩处等方面，由于观念问题、管理环节问题等等失之软、失之弱，导致落实难度大、保护能力降低。
三是土地整治建设性保护的制度机制有待完善和加强。表现在多头管理、标准不一，一些地方甚至出现“九龙治水”局面，导致资金分散、项目重叠、浪费现象突出、效能较低。省政府对此高度重视，组织开展了涉农涉地资金整合，出台了政策，运行了试点，但仍需在国家层面深化调研，完善顶层设计，理顺管理关系。同时，我省还需在耕地保护的激励性政策方面加大研究力度。
四是我省耕地后备资源不足，保护压力增大。新一轮土地利用总体规划调整完善，国家虽然适当调低了我省基本农田保护目标，由原来的9980万亩降低到9584万亩，但耕地保护目标上调到11288万亩，由于我省土地垦殖率、耕地和其他农业用地的比例都居于全国的最高水平，耕地后备资源潜力很小，加之全省近年来建设占用耕地平均每年都在30万亩左右，占补平衡压力越来越大，必须从根本上转变发展观念，走内涵挖潜、节约集约之路。
山东省政府网：下一步我省在耕地保护方面有哪些考虑和打算？
刘鲁：耕地保护是国之重策，在贯彻落实上必须重之又重、不可松懈麻痹。面对新常态、新要求，必须以中央倡导的创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念为指引，全面融入耕地保护的制度机制和管理实践；必须以省委、省政府关于经济社会发展的谋篇布局，做好统筹规划，衔接落实；必须以尽职尽责保护国土资源、节约集约利用国土资源、尽心尽力维护群众权益的新定位，落实耕地保护的总体目标、各项制度、具体措施。总体讲，就是要继续以贯彻落实耕地保护目标责任制为统领，打好管控建设用地“组合拳”，把住永久基本农田划定保护“命根子”，用好建设性保护提质促效“药引子”，还要进一步深化舆论宣传形成“强势利导”。
继续以贯彻落实耕地保护目标责任制为统领，就是要进一步完善强化耕地保护目标考核机制，细化考核标准，严格考核制度，落实党政同责，使各级党委、政府主要领导切实强化责任意识，通过“关键少数”，推动国策落实。
打好管控建设用地“组合拳”，就是通过调整完善土地利用总体规划，推进“三规合一”，形成城市发展实体边界，扎紧城市发展的“篱笆”。同时进一步推动节约集约用地，完善标准，强化管控，经济利益机制调节等，综合引导提高节约集约用地水平。进一步加大土地执法监察力度，对违法占用土地行为重拳打击，严把建设用地闸门。
把住永久基本农田划定保护“命根子”，就是把最优质的耕地划为永久基本农田实施特殊保护，下一步将在城市周边划定的基础上，结合土地利用总体规划调整完善落实全域划定。土地利用总体规划调整完善方案依法批准后，由市、县人民政府组织将规划的永久基本农田“落地块、明责任、设标志、建表册、入图库”，非因国家重点项目、非经法定程序不得占用，违法占用的将重典处置。
用好建设性保护提质促效“药引子”，就是要配合有关部门深化完善土地整治、农田治理的制度改革，理顺管理体制，集中涉农涉地资金搞好农村、农田基本建设，增加有效耕地面积，并通过改善生产生活条件和环境，提质增能，增强农业发展后劲，激发农民建设社会主义新农村的热情和活力。
深化舆论宣传形成“强势利导”，就是要大造耕地保护的社会舆论氛围，多层次、多形式、多渠道宣传耕地保护的国策制度，多留一片田园、多造一片绿色，让子孙沐浴传承古老的农耕文明，“望得见山、看得见水、记得住乡愁”！让“保护耕地”功在当代，利在千秋！